La ZPPAUP : naissance d’un concept

Les Zones de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ci après ZPPAUP) ont été crées par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 (dite aussi loi Defferre), modifiées dix ans plus tard par la loi Paysages et enfin intégrées en 2004 dans le Code du Patrimoine (articles L642-1 et s.).

Quel est le contexte dans lequel a été élaboré cet outil d’urbanisme ? Quelle est sa portée, sa signification ?

 Du monument isolé au « tout patrimoine » (R.Neyret)

On assiste aujourd’hui à un élargissement sémantique et géographique de la notion de patrimoine, comme nous le résume le tableau ci-dessous.

 

Loi

observations

Loi du 30 mars 1887

Définit pour la première fois les critères et les procédures de classement. Cependant le terme de monument historique apparait dès 1819 dans le budget du Ministère de l’Intérieur. En outre le poste d’inspecteur des monuments historiques, la Commission des monuments historiques et la première liste des monuments historiques datent respectivement de 1830, 1836 et 1840.

loi du 31 décembre 1913

Loi sur les monuments historiques : étend les mesures de protection aux biens privés.

 

loi du 2 mai 1930

 

Elargit la loi de 1913 pour prendre en compte la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque.

 

loi du 25 février 1943

 

Encadre les activités dans un rayon de 500m autour du monument historique (champ de visibilité).

 

loi du 4 octobre1962

 

Loi Malraux[1] sur les secteurs sauvegardés : protéger certains secteurs urbains en raison de leur « caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d’un ensemble d’immeubles bâtis ou non » (Code de l’urbanisme, art. L. 313-1).

 

Loi du 7 janvier 1983

 

Création des ZPPAU : La notion "champ de visibilité" des 500m disparaît au profit d’une zonation plus souple.

 

Loi du 8 janvier 1993

 

Création des ZPPAUP : élargissement de la notion qui englobe désormais les paysages.

 

Tableau 1. De la pierre au paysage : l’extension géographique de la notion de patrimoine

Depuis son émergence au moment de la Révolution Française[2] jusqu’à son sens actuel, la notion de patrimoine a connu une évolution singulière. En effet, si à l’origine le patrimoine désigne l’ensemble des biens (matériels, notamment) hérités du père, désormais, selon l’article L-1 du Code du Patrimoine, « Le patrimoine s’entend […] de l’ensemble des biens, immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique. »

Cet élargissement de la notion de patrimoine dépasse le seul contexte français : en 1972 l’UNESCO a élaboré une « convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel », ratifiée par la France en 1975. Ce mouvement se poursuit à la fin du XXème siècle avec en particulier l’apparition du terme de « patrimoine (culturel) immatériel » (Marrakech, 1997).

Cette évolution sémantique se traduit dans l’espace, dans la mesure où, selon l’article L-110 du Code de l’urbanisme, « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. » Ainsi, au cours du XXème siècle, a-t-on pu constater une extension de la protection « de la pierre au paysage », ou, pour reprendre les mots de R.Neyret, « du monument isolé au « tout patrimoine » ». 

La création des ZPPAUP s’inscrit donc dans ce contexte d’évolution de la notion de patrimoine. Elle est également contemporaine du mouvement politique de décentralisation.

La ZPPAUP : un rôle accru des acteurs locaux ?

En parallèle de l’extension géographique de la notion de patrimoine évoquée précédemment, s’est produit en France un mouvement de décentralisation[3] dont les ZPPAUP ont été le pendant du point de vue patrimonial.

Dans la création d’une ZPPAUP, la prise de décision revient principalement aux acteurs locaux[4], sous l’œil cependant des représentants de l’Etat. Il ne s’agit donc pas d’une décentralisation totale, car l’Etat garde un certain contrôle à tout moment de la procédure, mais la philosophie de la ZPPAUP demeure celle d’un dialogue entre l’administration et les élus où ces derniers auraient un plus grand pouvoir d’initiative et de décision.

En effet, dans un premier temps, la décision de mettre à l’étude une ZPPAUP est prise par le conseil municipal. Il est toutefois prévu que le préfet de région puisse, à titre exceptionnel, prendre cette initiative.

Ensuite, la phase d’étude est conduite sous l’autorité des maires, mais l’assistance d’un Architecte des Bâtiments de France est obligatoire. On peut d’ailleurs noter que par rapport aux lois antérieures, le rôle des Architectes des Bâtiments de France[5] est sensiblement réduit, puisqu’ils ne tiennent plus qu’un rôle de conseil et que le pouvoir décisionnaire revient au maire[6]. Cela dit, l’expérience a prouvé que ce sont souvent les ABF qui ont poussé à la mise à l’étude des ZPPAUP, donc cette perte de pouvoir est à relativiser dans les faits.

Après cette phase d’étude, le projet de ZPPAUP est soumis aux conseils municipaux, au préfet de département (qui le met à enquête publique), ainsi qu’au collège régional du patrimoine et des sites. Après d’éventuelles modifications, le projet est approuvé par les conseils municipaux et créé par le préfet de région.

On le voit, l’État conserve tout de même un pouvoir important, même si, à travers le rôle donné aux élus locaux, la volonté de concilier urbanisme et patrimoine est affichée.

Les mesures de la ZPPAUP

Du point de vue spatial, l’un des aspects principaux des ZPPAUP est la disparition de la règle « bête et parfois méchante [7] » des 500m au profit d’un périmètre de protection plus souple et plus fonctionnel.[8] La loi précise seulement que les ZPPAUP peuvent être définies « autour » d’un monument ou « dans » un secteur à protéger. L’étendue de l’espace protégé dépend donc des objectifs assignés à la ZPPAUP. De plus, elles peuvent être instituées en l’absence de monuments historiques et ce afin de protéger un « patrimoine tant « savant » que « vécu » »[9] , à l’image des stations balnéaires.

Au niveau de l’occupation du sol[10], comme pour la loi de 1913, les travaux sont soumis à autorisation spéciale de l’autorité compétente en matière de permis de construire, après avis conforme de l’ABF[11]. De même il faut un permis de démolir. Il y a enfin des restrictions en matière de publicité, de camping ou de stationnement de caravanes.

Du point de vue fiscal, les propriétaires d’un logement en ZPPAUP se voient notamment accordés des avantages fiscaux[12], en partie pour compenser le coût d’éventuels travaux de rénovation ou d’entretien. A Dinard, un accord a été conclu entre la municipalité et la Fondation du Patrimoine[13], qui se définit comme un organisme privé à but non lucratif dont le but est de défendre et de protéger le « patrimoine de proximité », afin de donner des aides financières et fiscales aux habitants pour restaurer leur patrimoine.

Les ZPPAUP : un bilan

L’un des objectifs des ZPPAUP était donc de réconcilier urbanisme et patrimoine, d’insérer harmonieusement l’aspect patrimonial dans les plans locaux d’urbanisme[14] en créant un « patrimoine partagé »[15].

Il était aussi de créer un engouement local pour la notion de patrimoine en insistant sur « une certaine transparence de la procédure, tant par des mesures de publicité que par une association du public à l’élaboration du document de protection »[16]. L’acte informant de la mise en étude est affiché en mairie et en préfecture durant un mois et publié dans deux journaux du département. L’enquête publique diligentée par le préfet de région est également censée fournir une information au public. Enfin, la décision de création de la ZPPAUP connait un nouvel affichage en mairie. Cette procédure permet en outre de désamorcer éventuellement tout conflit[17] avec les habitants.

Cependant, l’outil crée par les ZPPAUP n’a pas eu l’effet escompté, notamment en raison du manque d’information ou de dynamisme de certains élus locaux, du coût généré par les études (plus de 10 000 euros) et de la longueur de la procédure.[18]

Les ZPPAUP puisent donc à deux sources principales : d’une part la montée de l’ « obsession patrimoniale » (P. Nora), d’autre part la volonté d’une certaine décentralisation dans le domaine culturel.

Toutefois, malgré leur volonté explicite de déléguer à l’échelle locale la gestion du patrimoine, les ZPPAUP n’ont pas connu le succès espéré.

Notes

[1] Pour de plus
amples détails voir Neyret R., « <a href=
"http://geocarrefour.revues.org/index746.html">Du monument
isolé au « tout
patrimoine  » », in
Géocarrefour, Année 2004, volume 79, Numéro
3, p 233.

[2] Voir en
particulier Neyret, p231 ou Mélé, p53.

[3] Loi Defferre du
7 janvier 1983, citée en introduction.

[4] Pour plus de
détails, voir Delaunay, p 490 et s. 

[5] Les ABF sont
des fonctionnaires du Corps des Architectes et Urbanistes de
l’Etat dont la mission est l’entretien et la conservation des
monuments protégés ou non, ainsi qu’un rôle
général de conseil gratuit et indépendant sur les
autres édifices du patrimoine. Sur les ABF et leur
philosophie, voir <a href=
"http://www.international.icomos.org/charters/venice_f.htm">la
Charte de Venise de 1964.

[6] Cf. Delaunay p
490 : « Ceci atténue fortement le
caractère discrétionnaire de ses [l’ABF] avis qui,
même s’ils étaient fondés sur des avis
justifiés, étaient souvent perçus, dans le cadre de
la loi de 1913, comme l’expression d’un pouvoir
arbitraire fondé sur des appréciations
subjectives ».

[7] Neyret, p 234.

[8] Voir aussi
Delaunay in Bourjol et al. p 487 et 490.

[9] Delaunay, p
489

[10]
Règlementation applicable aux permis de construire, aux permis
d’aménager, aux permis de démolir et aux
déclarations préalables afférents à des projets
situés dans une zone de protection du patrimoine
architectural, urbain et paysager : code de l’urbanisme, art.
<a href=
"http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&dateTexte=&categorieLien=cid">
R. 425-2

[11] Delaunay, p
493.

[12] Code
général des impôts, art. 31 (b ter du 1° du I)
et 156 (3° du I) et 41 DO de l’annexe III

[13] Voir
<a href=
"http://www.fondation-patrimoine.net/fr/delegations-actualite.php4?id=428">
l’article en ligne

[14] PLU et ZPPAUP
peuvent se superposer, la ZPPAUP étant une servitude
d’utilité publique annexée au PLU.

[15] Neyret,
p234.

[16] Delaunay, p
491.

[17] Sur les
conflits liés au patrimoine, voir Mélé.

[18] Delaunay, pp
497-499.