L’agglomération lyonnaise, laboratoire des stratégies métropolitaines en France

 Le G4, pôle métropolitain pour l’attractivité et la compétitivité des territoires
Quarante ans de réflexion sur l’intercommunalité, la région urbaine, les villes en réseaux, la métropole, etc. montrent bien que l’échelon administratif de référence lorsque l’on parle de Lyon n’est plus la commune. Depuis 2009 et la signature d’une première « convention métropolitaine », les élus de Lyon, Saint-Étienne, Bourgoin-Jallieu et Vienne se sont lancés dans des politiques de coopération métropolitaine, sous forme d’ateliers de travail ainsi que d’actions conjointes dans les domaines des transports, de l’aménagement, de l’économie et de la culture. L’idée portée notamment par Gérard Collomb, président du Grand Lyon, était de préférer une association pragmatique de collectivités à la mise en place d’une nouvelle structure administrative.

Ce fonctionnement a trouvé une reconnaissance institutionnelle depuis la création des pôles métropolitains par la la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales :
« Le pôle métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle, et de développement des infrastructures et des services de transport [...], afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infra-départemental et infra-régional ».
Parmi les conditions, il faut que les collectivités concernées soient des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, c’est-à-dire les communautés de communes, communautés d’agglomérations, communautés urbaines et les métropoles nouvellement créées par la même loi de réforme des collectivités territoriales de 2010. Contrairement à la tradition de regroupement communal en France, il n’y a pas d’obligation de continuité territoriale. L’ensemble doit comprendre plus de 300000 habitants, dont au moins un EPCI de plus de 150000 habitants.


Légende : Le pôle métropolitain du G4
Crédits infographiques : © GrandLyon 

Le pôle métropolitain du G4, réunissant le Grand Lyon, Saint-Étienne Métropole, la Communauté d’Agglomération Porte de l’Isère, et la Communauté d’Agglomération du Pays Viennois a été créé par arrêté du préfet de région le 16 avril 2012. Sur les 28 pôles actuellement constitués ou en projet, il s’agit du plus étendu (1600km²) et du plus peuplé (2 millions d’habitants soit environ 1/3 de la population de la région Rhône-Alpes, pour une densité de population de 1250hab/km²). Ses principaux thèmes de travail concernent :
l’économie, l’innovation, l’enseignement supérieur et la recherche, « vers un pôle métropolitain développeur d’une offre territoriale économique, animateur de filières métropolitaines et acteur de l’attractivité » ;
la mobilité et les déplacements, « vers un pôle métropolitain précurseur de nouvelles pratiques de déplacement et de mobilité » ;
l’aménagement et la planification des territoires, « vers un pôle métropolitain promoteur d’un modèle de développement durable de l’espace » ;
la culture et le tourisme, « vers un pôle métropolitain initiateur d’une identité territoriale partagée par les habitants au travers d’événements métropolitains ».


Légende : L’unité au-delà de la discontinuité territoriale : le logo du pôle métropolitain
Crédits infographiques : © GrandLyon

Le statut juridique de métropole, remède au « mille-feuilles administratif » ?
Par ailleurs, le Grand Lyon est engagé dans un processus de constitution d’une métropole, collectivité à statut particulier prévue par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010. Encore actuellement en discussion entre l’Assemblée nationale et le Sénat, le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles parfois appelé projet de loi de décentralisation prévoit la création de la métropole de Lyon. Au 1er janvier 2015, le Conseil général et la Communauté urbaine du Grand Lyon fusionneront sur la quasi intégralité du territoire du Grand Lyon. De plus, la métropole sera dotée d’un grand nombre de compétences déléguées par l’État et la région (en plus de celles dont disposait auparavant la CU) : urbanisme, transports, assainissement, eau, ainsi que dans un second temps l’action sociale, le tourisme, l’énergie, etc.
Hormis le cas très spécifique de l’Ile-de-France et depuis l’échec du référendum sur la fusion du Conseil régional d’Alsace et des deux Conseils généraux du Bas- et Haut-Rhin, le cas lyonnais est en France le seul exemple de fusion de collectivités. Les forces politiques porteuses du projet avancent notamment l’ambition de simplifier le mille-feuille administratif, critique récurrente de la décentralisation à la française.

Le territoire concerné représente 58 communes de tailles très diverses. Un principe de cohabitation permettra à tous les dossiers quelle que soit leur taille d’être examinés devant l’assemblée délibérante (dont le mode de scrutin n’est pas encore décidé). Il est à noter que certains maires continuent de s’opposer au projet, qui privera les communes de certaines de leurs prérogatives. En particulier, les communes disposant d’équipements sportifs ou culturels d’envergure métropolitaine craignent d’avoir à en céder la compétence à la future métropole. En l’état actuel le projet prévoit que seuls les équipements de la Communauté urbaine et du Conseil général seront gérés par la métropole ; pour les autres, cela dépendra de l’avis de la commune. En termes de stratégie, un acteur unique pourrait permettre d’éviter la cohabitation de projets indépendants voire concurrents sur un même site (on peut penser par exemple au musée des Confluences, sans aucune intégration au projet urbain de la Confluence). Pour autant, une lecture plus politisée peut être faite en termes de récupération de certaines programmations, par exemple autour du TNP de Villeurbanne.

Une gouvernance locale efficace et pragmatique ?
Que ce soit dans un cadre institutionnel ou de coopération plus occasionnelle, force est de constater la stabilité et la continuité des projets dans le cadre du Grand Lyon. Avant d’être officiellement et juridiquement une métropole, celle-ci était un territoire pionnier de la gouvernance métropolitaine. Aujourd’hui pour justifier l’avancée rapide de projets tels que le transfert de compétences en préparation entre le Grand Lyon et le Conseil général, les acteurs invoquent cette maturité politique affichée, une efficacité politique spécifiquement lyonnaise, une gouvernance réaliste appuyée sur des circuits courts. Il leur importe de faire passer les projets avant les divisions politiques et de faire consensus au service de l’action.


Légende : Michel Mercier (à gauche), alors président du conseil général du Rhône et Gérard Collomb, maire de Lyon, en juin 2007.
Crédits photographiques : © AFP/ Jeff Pachoud

Effectivement, on constate que l’idée de statut métropolitain doit beaucoup aux relations personnelles entre entre le président du Grand Lyon et celui du Conseil général, pourtant de bords politiques différents. Gérard Collomb est maire de Lyon et président du Grand Lyon depuis 2001, sénateur du Rhône depuis 1999. Membre du parti socialiste, il est entré au Conseil municipal de Lyon en 1977, à trente ans. Michel Mercier a été président du Conseil général du Rhône entre 1990 et 2013, ainsi que sénateur du Rhône entre 1995 et 2009. Membre de l’UDI, il a occupé deux postes de ministre sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Ces deux barons locaux ont chacun des ambitions pour le territoire et pour leur propre parcours, et 2013 marquait un tournant pour tous deux : gain politique pour Michel Mercier d’avoir mené une réforme pionnière dans une période qui clôt sa carrière politique nationale ; gain stratégique pour Gérard Collomb, à la veille des municipales de 2014, à la tête d’un Grand Lyon qui se verra quasiment confier les pleins pouvoirs. La préparation dans l’ombre de l’accord puis de la conférence de presse commune sur le projet de fusion, avant toute consultation des élus, a surpris un grand nombre d’acteurs y compris dans les assemblées concernées.
Malgré la promesse de plus de démocratie locale (avec le transfert de compétences supplémentaires à la Communauté urbaine dont l’assemblée est directement élue par les citoyens), on est en droit de se demander si la décision de devancer le débat dans les assemblées locales relève de l’intelligence politique ou d’un déni de démocratie. Assurément la force des personnalités permet ponctuellement de faire avancer un projet au-delà de divisions politiques parfois stériles. Mais en tout état de cause on aura du mal à parler ici de gouvernance, entendue comme un « processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement » (article "Gouvernance" in Laurie Boussaguet et coll. (dir.) Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2004).