Le GIP, fonctionnement et actions

Le GIP, un regroupement d’acteurs trop multiples pour être véritablement efficace ?

Un GIP (Groupement d’intérêt public) est un moyen d’associer, dans une même structure, des personnes publiques (État et collectivités territoriales) et privées (associations, entreprises, propriétaires) autour de problématiques communes. Ils peuvent être créés dans le cadre de la protection de l’environnement depuis la loi du 2 février 1995, qui vise au renforcement de cette dernière. Il s’agit d’une personne de droit public, à caractère non lucratif.

Il se compose d’acteurs multiples, répartis en quatre groupes : État et établissements publics (EDF par exemple) ; collectivités territoriales (Villes de Marseille et de Cassis, Conseil Général et Conseil Régional, auxquels MPM [Marseille Provence Métropole, communauté urbaine créée en 2000, comprenant 18 communes regroupant 1,024 millions d’habitants] et La Ciotat se sont ajoutées en 2008) ; associations (d’usagers, de propriétaires, de professionnels, de défenseurs de l’environnement) ; propriétaires privés. Ces quatre groupes composent une Assemblée générale de quarante membres. Un Conseil d’Administration existe également, regroupant vingt-quatre membres élus de l’Assemblée générale. Il est également assisté par un Bureau de douze membres, et un Conseil scientifique et pédagogique (CSP). Un certain nombre de groupes de travail a été mis en place (autour du thème de la randonnée par exemple), ainsi que des commissions (Terre, Mer, Parc National).

Cette structure est donc très complexe de par la multiplicité des acteurs qui interviennent en son sein. Il s’agit d’un choix effectué lors de la recherche d’une structure permettant de prendre en charge une coordination de la protection. En effet, un syndicat mixte était d’abord envisagé, mais il fut rejeté, car il ne permettait pas une représentation des personnes privées et des représentants de la société civile. Le GIP a ainsi le mérite de permettre un dialogue permanent entre ses différentes composantes.

Néanmoins, la nécessité de trouver un consensus risque de diminuer son efficacité. De même, elle aboutit à un manque de cohérence, toute politique de protection pouvant être menacée en cas de désaccord ultérieur d’une des parties. Mais elle a également pour effet un manque de lisibilité de la structure auprès de ses interlocuteurs. Enfin, le GIP n’a qu’une existence temporaire, et n’a donc pas la légitimité d’un Parc National pour peser face à des acteurs concurrents. Parc conséquent, son autorité est très limitée.

Ainsi, en cas d’infractions aux mesures de protection, le GIP n’a aucun pouvoir de verbalisation. Les dégradations observées sont, dans la plupart des cas, des travaux privés non autorisés. Il informe alors les services compétents, à savoir le Service départemental d’architecture et du patrimoine, la Direction régionale de l’environnement, les services municipaux concernés, et le Bureau d’urbanisme de la préfecture des Bouches-du-Rhône. Ceux-ci mettent en œuvre la procédure adaptée en fonction de la nature et de la gravité de la situation. Il n’est donc qu’un relais dans la politique de protection.

De même, son rôle dans le cadre de Natura 2000 est ambigu. Il a pour mission d’élaborer le Document d’Objectifs du site (le « Docob »), qui recense les espèces présentes et les solutions à apporter pour améliorer leur protection. Mais l’application des propositions n’est pas de son ressort.

Enfin, son rôle est surtout d’informer les visiteurs, notamment par la sensibilisation, et la bonne connaissance des interdits préfectoraux de circulation dans certaines zones du périmètre en cas de risques élevés d’incendie en période estivale. En contrepoint, il propose des visites encadrées dans ces zones en cas de risque moindre, et des itinéraires de marche à pied intitulés « Année internationale des forêts », qui, dans le prolongement de la décision des Nations-Unies de décréter l’année 2011 « Année internationale des forêts », sont sélectionnées par le Ministère de l’Agriculture.

Quel que soit le domaine d’action, on note donc que le GIP a en lui-même très peu d’autorité, qu’il est le plus souvent un relais des institutions qui définissent les règles à respecter dans le périmètre et les font appliquer, quand le GIP se limite à les faire connaître et à relever les infractions. On devine, dès lors, la difficulté de peser face à des acteurs puissants comme des firmes multinationales ou des agents immobiliers.

Cette faiblesse structurelle est visible à travers les instruments dont dispose le GIP. Tout d’abord, il n’a pas de financements propres, mais bénéficie de subventions de ses membres et de ses partenaires, ce qui suppose une dépendance financière à l’égard de ces derniers, et donc une gestion interne pas toujours très transparente, car, dès lors, la mobilisation des fonds pour un projet ne peut aller sans l’assentiment des financeurs.

Quant à son personnel, il est également très limité. Il bénéficie d’une équipe de 14 personnes chargées principalement de l’administration du GIP, et de l’information au public. Leur rémunération représente 75% du budget. A celles-ci s’ajoutent une vingtaine de saisonniers employés sous forme de « patrouilles », « vertes » et « bleues ». Les bleues sont mises en place en partenariat avec la Ville de Marseille, ce qui témoigne encore une fois de la fragilité du GIP, qui n’a même pas le contrôle de tout son personnel. Ces patrouilles ont une mission d’information, et sont tout de même très efficaces. Pour preuve, d’après le GIP, 45 000 personnes sont chaque année sensibilisées à la protection sur le site.

On remarque donc que le GIP est une institution qui ne peut assurer une véritable protection. Dans la mesure où elle se limite surtout à une surveillance et à un accueil des visiteurs, elle n’est adaptée qu’à une protection sur le modèle intégrateur, dont on a vu néanmoins qu’il n’est pas sans difficulté. D’autre part, le GIP, structure temporaire, n’a pas la légitimité d’un organisme doté d’une autorité reconnue comme celle d’un Parc National. Il semble en réalité être le fruit d’une conjonction d’intérêts multiples qui se sont associés à un certain moment. Mais ces faiblesses sont à nuancer, car le rôle transitoire du GIP s’explique par la volonté de créer un Parc National, qui, lui, est supposé le meilleur moyen d’assurer une protection efficace du périmètre.

La préparation du futur Parc National : un vœu pieux ?

Le Parc National aura l’avantage, face au GIP, d’être doté d’une existence définitive. Les faiblesses du GIP sont donc supposées disparaître avec la création du Parc National.

En effet, cette dernière structure semble plus adaptée, aux yeux des administrateurs de la zone, pour mener à bien les objectifs de la protection. Il suppose la définition d’un projet de territoire, donc d’une action de long terme de développement durable, l’élaboration d’une charte, qui fixe des règles à respecter dans l’espace concerné. Surtout, il dispose de ses propres moyens, et dote le lieu d’un label internationalement reconnu, qui légitime ainsi, en quelque sorte, la protection à toutes les échelles. Il constitue donc la dernière étape d’une protection entreprise de longue date.

Le GIP a pour mission, dans ce contexte, de proposer les éléments du décret qui donnera naissance au Parc après acceptation par l’État, et de rédiger la charte qui devra à son tour être validée par l’État après l’adhésion des communes concernées.

Pour ce faire, le GIP a lancé, suite à la prise en considération par l’État du dossier d’avant-projet début 2009, une phase de concertation avec les différents acteurs appelés à intervenir ou à être concernés par le Parc.

Cette concertation a pris la forme d’ateliers de concertation, pilotés par une « Commission Parc National » composée de représentants des communes et d’autres acteurs. Ils sont au nombre de cinq, selon la thématique étudiée : Atelier 1 sur l’organisation des usages en mer ; Atelier 2 sur celle des usages à terre ; Atelier 3 sur celle de la gestion des cœurs ; Atelier 4 sur la connaissance des patrimoines ; et Atelier 6 sur la solidarité territoriale (qui vise à articuler le projet de développement durable avec les politiques d’aménagement). Dans chacun d’eux sont associés, en accord avec les décisions prises lors du Grenelle de l’Environnement, des élus, des représentants de l’État, des professionnels, des associations d’habitants, d’usagers et de protection de l’environnement, et des scientifiques et personnalités qualifiées. Lors de réunions thématiques, des propositions sont faites puis votées par les participants, pour constituer le corpus de la future charte. D’autres rencontres ont lieu, comme les « Rencontres bilatérales thématiques », portant sur des enjeux spécfiques et réunissant tous les acteurs concernés, ou les « Rencontres territoriales », avec pour mission de répondre par le dialogue aux enjeux locaux propres à certains secteurs du périmètre en projet. Enfin, le GIP assure une permanence mensuelle dans les communes concernées, ouverte à tous, afind e répondre aux questions que se posent les habitants.

Néanmoins, on ne peut, là encore, que souligner les difficultés rencontrées par le GIP pour aboutir à un projet cohérent de charte. Ce dernier s’élabore en effet en accord avec tous les acteurs concernés, selon le modèle intégrateur. S’il s’agit là d’une procédure démocratique qui permet à chacun de défendre sa vision du projet, il n’en retarde pas moins son application effective. D’autre part, le GIP, par sa faiblesse structurelle, ne peut imposer ses décisions, et est donc contraint à l’attente d’un consensus qui tarde à émerger.

On peut même aller jusqu’à douter de ses capacités de réussite, dans la mesure où il représente une institution qui permet à chacun des acteurs d’agir et de faire entendre sa voix. Dès lors, chacun d’eux peut avoir intérêt à maintenir cette structure, qui lui assure une part de souveraineté, plutôt que d’accepter la création d’un Parc National qui disposerait d’une souveraineté telle qu’il pourrait contraindre ses différentes composantes à se plier à sa volonté.

Il existe donc une sorte d’ambiguïté inhérente au GIP lui-même. Structure temporaire, ses faiblesses résultent de l’histoire des modalités de protection dans les Calanques. Mais, plutôt que de les surmonter, la concertation semble ne faire que retarder la concrétisation du projet de Parc, dans la mesure où, donnant un pouvoir à chacun des acteurs qui le constituent, il les amène à ne pas vouloir céder cette portion d’autorité. L’ambiguïté réside dans le fait que le GIP semblait tirer sa force de cette réunion de tous les acteurs, qui permettait une prise de décision conjointe et donc applicable par tous, mais sans précisément bénéficier de moyens suffisants et d’une légitimité pour assurer l’application de ces décisions. Au final, les acteurs prennent les décisions ensemble pour agir ensuite séparément. Les multiples ajournements dans la création du Parc National, les conflits sur son périmètre, souvent modifié, illustrent bien les difficultés de la concertation, pour des acteurs qui n’ont parfois pas intérêt à la création d’un Parc National, pour des raisons précises, qu’il convient maintenant d’étudier.